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Niches ou dépenses fiscales

PREMIUM ARTICLES – 15 mars 2019 écrit par LPC

Dans le cadre du Grand débat sur la fiscalité, on reparle des 450 niches fiscales. Le rapport de la Cour des comptes, sur ce que la cour appelle les « dépenses fiscales » en 2017, est, à cet égard, fort instructif.

Les professionnels que nous sommes ne peuvent se désintéresser de ce débat autour des niches fiscales, ne serait-ce que, comme nous y invite le Président Tandé, pour ne pas « laisser le champ libre à l’inexactitude et à la démagogie. » Mais également pour apporter notre contribution en termes d’évaluation de l’impact de ces niches fiscales, évaluation dont la Cour déplore la grande carence.

Les dépenses de 2017 et la gestion des crédits

La Cour des comptes, qui parle de « dépenses fiscales » et non pas de « niches », évalue le coût de ces dépenses en 2017 à 92,98 Milliards d’€ pour 89,88 en 2016. Elle attribue cette augmentation au « dynamisme du CICE » pour les 2/3 et déplore que les efforts des pouvoirs publics, depuis 2013, pour contenir ce coût aient eu des résultats décevants dans les faits, dûe en partie à un manque d’évaluation. « L’implication de l’administration est réduite et les propositions de modifications ou de suppressions de dépenses fiscales sont pratiquement inexistantes, faute notamment d’une évaluation suffisante. »

Par ailleurs, comme les années précédentes, la Cour fait le constat d’une articulation insuffisante entre les dépenses fiscales et les objectifs des politiques publiques auxquelles elles sont censées concourir. 

Les recommandations de la Cour

La cour reprend donc ses recommandations :

–  Recommandation n°1 : réaliser, sur la période couverte par la prochaine LPFP, une évaluation exhaustive des dépenses fiscales et en assurer le pilotage.

–  Recommandation n°2 : compléter les documents budgétaires (PAP et RAP) en précisant les objectifs auxquels concourent les dépenses fiscales rattachées au programme et en justifiant la prévision du coût des plus significatives.

–  Recommandation n°3 : […] formaliser des règles précises de définition et de modification du périmètre des dépenses fiscales et des crédits d’impôt soumis aux plafonds de la LPFP.

Les 457 allègements de charges fiscales pour les contribuables, recensés dans l’annexe au PLF pour 2018, induisent une diminution des recettes fiscales.

Les dépenses fiscales sont fortement concentrées

–  Évolution du nombre de dépenses fiscales recensées

Le coût des dépenses fiscales est particulièrement concentré : les 15 premiers dispositifs représentent plus de la moitié du total estimé pour 2017, soit 50,71 Md€, selon le chiffrage du PLF pour 2018.

– Les 15 principales dépenses fiscales en 2017 (M€)

En 2017, 22 dépenses fiscales sur les 451 recensées étaient d’un montant supérieur à 1 Md€. Le coût global de ces mesures est chiffré à 59,56 Md€ dans le PLF pour 2018. De même, l’essentiel des dépenses fiscales se concentre sur quelques missions à forts enjeux financiers. Trois missions comportent des dépenses fiscales dont le coût total excède 10 Md€. Il s’agit de la mission Économie, qui compte 76 dispositifs en plus du CICE, chiffrés au total à 24,90 Md€. Il en est de même s’agissant des missions Égalité des territoires et logement (53 dispositifs, 12,78 Md€) et Solidarité, insertion et égalité des chances (29 dispositifs, 13,93 Md€). La mission Travail et emploi compte 23 dépenses fiscales, pour un coût d’ensemble estimé à 7,11 Md€. La mission Recherche et enseignement supérieur ne compte que 16 dispositifs, mais dont le coût estimé atteint 7,06 Md€ pour 2017, du fait de l’importance du CIR (chiffré à 5,71 Md€).

– Missions pour lesquelles le coût des dépenses fiscales est supérieur à 1 Md€ (PLF 2017)

À l’inverse, certaines missions comptent un nombre élevé de dépenses fiscales, mais pour un coût plus limité. La mission Culture dénombre ainsi 22 dépenses fiscales, pour un coût chiffré à 0,29 Md€ en PLF pour 2018. De même, la mission Politique des territoires en comporte 35, pour un coût estimé à 0,90 Md€. L’IR et l’IS concentrent 66,5 % du montant de l’ensemble des dépenses fiscales. Les dispositifs associés à la TVA y participent à hauteur de 21,5 %. Les dépenses associées à tous les autres impôts représentent, pour leur part, 12 % du coût total des dépenses fiscales pour 2017 chiffrées dans le PLF pour 2018.

Le montant des dépenses fiscales a essentiellement augmenté sous l’effet du CICE 

Entre 2016 et 2017, le coût estimé du CICE dans le PLF pour 2018 a progressé de 3,55 Md€, passant de 12,90 Md€ à 16,45 Md€ d’un exercice à l’autre. Depuis sa mise en place, 48,19 Md€ ont été versés aux entreprises redevables de l’IS et de l’IR, sous forme d’imputations ou de restitutions immédiates. Le déploiement du crédit d’impôt explique 79 % de la hausse des dépenses fiscales depuis 2013. Les dernières prévisions du comité de suivi du CICE estiment son coût à 20,96 Md€ en 2018, 19,6 Md€ en 2019 et 10,2 Md€ en 2020.

Les dépenses fiscales d’un faible coût budgétaire sont nombreuses et hétérogènes 

Le coût des dépenses fiscales publié dans les annexes des projets de loi de finances ne tient pas compte des 65 dispositifs qui ne sont pas supposés excéder 0,5 M€ par an, ni des 46 dépenses dites « non chiffrables », soit 111 dispositifs au total en 2017 – pour un coût pour les finances publiques non déterminé. Pour 82 d’entre elles, le nombre de bénéficiaires est inconnu. 171 dépenses fiscales ont un coût compris entre 1 M€ et 50 M€. Leur montant cumulé est estimé à 2,39 Md€ pour 2017. Pour 84 d’entre elles, l’administration ne dispose pas d’estimation du nombre de bénéficiaires. Parmi les 76 dépenses fiscales pour lesquelles une évaluation est disponible, certains dispositifs ont un nombre de bénéficiaires très réduit, du fait notamment de leur ciblage, restreint à un secteur d’activité, une profession ou un territoire spécifique.

Ainsi, en 2016, 5 dépenses fiscales ont concerné moins de 1 000 ménages et 7 moins de 100 entreprises. Le coût moyen de ces dispositifs peut néanmoins s’avérer important. À l’inverse, certains dispositifs, au coût inférieur à 50 M€, s’appliquent à un nombre élevé de ménages ou d’entreprises, pour un bénéfice individuel limité. La concentration du coût des dépenses fiscales ne doit donc pas occulter la multitude de petits dispositifs, dont l’efficacité, la pertinence ou l’impact ne sont pas établis.

Les outils de pilotage existants n’ont pas été utilisés pour maîtriser les dépenses fiscales

Les dépenses fiscales souffrent d’un défaut de pilotage et d’appropriation. Par ailleurs, comme pour l’exercice 2016, la Cour relève le manque d’évaluation et l’insuffisante articulation des dispositifs avec les objectifs des politiques publiques auxquelles ils sont rattachés. Les critères permettant de s’assurer de leur efficience ne sont donc pas réunis.

 

Source : Cour des Comptes – Les dépenses Fiscales – Note d’analyse de l’éxecution budgétaire 2017.

Ecrit par LPC – 15 mars 2019